我以為，中國改革成功取決於政策制訂者是否可以選擇一條分散改革風險、分散政治壓力的途徑〔制度安排〕。
2019-01-24
位於深圳的平安金融中心，是中國第二高樓及世界第四高樓，一對夫婦正乘搭電梯往大廈116樓的觀景台。攝：林振東/端傳媒
【編按】：端傳媒已與香港中文大學·中國文化研究所《二十一世紀》學術雙月刊建立長期稿件資源合作關係。中國改革開放四十年的歷程，是備受中國研究者、觀察家們關注的一段時期，如何評估、如何總結、如何繼續進行，這些問題在2019年也是被持續關注的。本文原載於《二十一世紀》2018年12月號，由著名社會學家周雪光教授撰寫，一窺中國改革四十年的路徑與巨變。端傳媒經《二十一世紀》授權發表，原文標題為《從大歷史角度看中國改革四十年》。因長度原因，文章將分上下兩篇發表，本文為下篇。
上篇請見：周雪光談改開40年（上）：調動「諸侯」競爭，改革開放衝破封閉穩定的蟬繭
社會是改革風險的承擔者
我想強調的是另外一個方面，即百姓民眾在這個過程中更多地承擔了改革的代價和風險。中國民眾為中國四十年的大發展提供了最為需要的資源：廉價勞動力。
改革開放的過程推動了高速的經濟增長。經濟規模愈做愈大，水漲船高，社會各個階層均從中獲益。但任何制度性變革都不可避免地影響到不同群體的利益，而且影響程度不同、方向不一。前面說到，開放提供了榜樣力量和競爭壓力，調動了「諸侯競爭」的積極性，提供了讓企業家用武的天地。毋庸置疑，中國經濟改革最為活躍的部分是民營領域。在改革初期，鄉鎮企業異軍突起，搞活經濟，打破計劃經濟的束縛，極大地推動了中央政府放手改革的政策取向。民營企業在提供基本生活品和發展服務業、創造就業機會、刺激社會生活活力等民生基礎建設方面成就斐然。近年來，在高科技領域中民營企業的活力和國際競爭力也日益明顯，這些方面已有大量討論。
我想強調的是另外一個方面，即百姓民眾在這個過程中更多地承擔了改革的代價和風險。中國民眾為中國四十年的大發展提供了最為需要的資源：廉價勞動力。2009年底，美國《時代》（Time）雜誌的「年度人物」評選中，中國農民工獲得第二位，這個結果不無道理。改革開放早期，多數民眾分享了經濟發展的成果，體現在人民生活水平的顯著提高。但近年來財富分配懸殊狀況日益惡化，社會流動固化趨勢日益明顯。在這個過程中，民眾特別是體制外的民眾，既是改革的具體承擔者，又過度承擔了改革的風險和代價。
首先，數以億計的農民工穿梭在家鄉與各個城市之間，從工廠、建設工地到服務業，在艱苦的環境中求生存，求溫飽。幾年前，我在北京與外地來的理髮師傅閒聊，問起他的生活狀況。他提及他們夫婦倆在北京過着艱辛的生活，只是因為孩子的前途才在這裏堅守下去。聽到他的話，我心裏一驚，因為在美國也從許多移民口中聽到幾乎同樣的表述。我在美國加州居住，在日常生活中享受到許多拉美移民提供的服務，如街道清潔、花木養殖、房屋修建、社區維護，等等。他們提供的廉價勞動力使得當地居民過上舒適體面的生活。思考一下，中國大城市中的農民工也正是扮演了這樣一個角色。在經濟繁榮、急需勞動力的時期，這些農民工被各種招工渠道吸納，加入城市建設大軍，提供廉價勞動力，推動城市發展；但他們不能享有城市居民所擁有的基本權利，如子女教育、穩定的居住環境、基本的勞動安全保障，甚至不能得到應有的勞動力回報。當經濟不景氣或城市進行整頓治理時，他們則成為擠壓排斥的對象，真可謂招之即來，揮之即去。他們也因此更多地承擔了改革的成本和風險。
其次，在1990年代國有企業改制過程中，國家推動實行抓大放小，將中小型國企私有化的政策。在極短時間裏，大批工人下崗，基本生計難以維持，不得不在半路改行，各奔生路，甚至擺攤販賣，以謀生存。他們是怎樣渡過如此難關的呢？在那個時期，作為負有提供均等化公共產品職責的政府，既沒有建立基本的社會保障體制，也沒有資源來完成這一職責。下崗工人所依賴的主要是中國傳統文化中的家庭扶持、友鄰相助，以非正式制度來分解和消化政策產生的巨大壓力和代價。一個如此重大的政策決定、如此大規模的經濟轉型，其主要成本是由政策波及到的下崗工人和與他們相關聯的千家萬戶來承擔的。
深圳蓮花山公園，一群工人搬運樹木後乘車離開。攝：林振東/端傳媒
再者，近些年的城市土地開發，以及農村土地被廉價徵用，可以說是另外一種形式的「圈地運動」，即政府通過行政權力將土地要素轉化為資本要素，以實現經濟發展、財政收入的目標。在這個過程中，農民離開了他們生於斯長於斯的土地，其生存環境發生了極大變化。雖然各地政府採取了各種社會福利政策來減緩這一過程對失地農戶的影響，有些城市郊區農戶也因此有了可觀的回報，但失地農民作為一個整體，其未來生計前景，包括子女教育、就業機會和社區建設等，在很大程度上仍然是一個未知之數。
提出以上的觀察是想引申出這樣一個看法，即中國四十年大發展得益於得天獨厚的社會文化基礎，特別是中國傳統社會中自我生存、自我救護的機制。與其他文化相比，中國文化中的家庭、家族、鄰里、社區有着密集的關係網絡，有着互幫互助的傳統，在很大程度上緩和了政府的壓力，減輕了公共產品需求的壓力。美國社會學家懷特（Martin K. Whyte）在〈中國經濟發展的社會淵源〉（“The Social Roots of China’s Economic Development”）一文中明確地提出以上觀點，特別強調中國的傳統家庭與家族的文化和結構，對經濟發展、企業家精神、動員資源、勞動分工等方面的重要影響（註6）。我在這裏想特別指出的是，中國文化和社會關係中產生的社會支持這一重要功能。我們看到，家庭提供了眾多私有企業、商販攤位經營的基本資源和勞動力。這些年來，家庭機制又承擔起幼兒撫養、醫護養老的功能。家庭資源分享、鄰里互助、社區支持，提供了非政府性質的社會安全網；密集深厚的人際關係網絡被用來動員資源，共享資源，彼此扶持，渡過經濟發展中的坎坷難關。
可以說，中國的底層社會、流動人口為發達地區特別是大城市的發展做出了巨大犧牲和貢獻，猶如那些外來移民為美國社會做出的貢獻。然而，近年來社會不平等的嚴峻現實，伴隨着社會流動遲緩、社會階層和機會結構日益固化的趨勢，令人擔憂。建立一個流動開放、公民權利得到基本保障的生存環境，調節理順社會各階層間的利益和機會分配，是保證改革開放持續發展的社會基礎。
未來的挑戰
這四十年來的鉅變在中國社會產生了前所未有的激烈衝突和潛在危機，特別是對中國傳統治理模式和權威基礎的衝擊。這些壓力和衝擊誘發了各種力量之間的高度緊張和互動，需要尋找新的平衡點。
我曾經提出這樣一個觀察：過去四十年改革開放可以說是中國歷史慣有軌道上的一個「脫軌」階段，即跳出歷史上封閉自守窠臼的一次大膽嘗試。也正因為此，我們看到這四十年來的鉅變在中國社會產生了前所未有的激烈衝突和潛在危機，特別是對中國傳統治理模式和權威基礎的衝擊。這些壓力和衝擊誘發了各種力量之間的高度緊張和互動，需要尋找新的平衡點。如果說四十年的改革開放展示了中國社會的巨大活力和能量，這段經歷也同時顯示出中國傳統力量的堅韌性和歷史依賴性。不難看到各種強大力量，包括歷史的慣性，試圖將中國重新拉回舊的軌道上去。
深圳一條興建中的高架天橋。攝：林振東/端傳媒
四十年來中國經濟的大發展，在一定程度上強化了人們對已有體制的認可和自信。的確，中國的集權體制有利於充分利用後發優勢，在很短時間裏，集中力量資源於已有的知識和工程技術領域中，取得突飛猛進、趕超目標的輝煌成就。可以說，中國特有的集權體制，包括各地政府的動員能力，將這一制度優勢發揮得淋漓盡致。
從制度比較角度來說，不同的組織形式在不同條件下各有長處，並沒有固定的優勢或劣勢。而且，組織在某一方面、在一定時期的優勢可能恰恰成為另一方面、其他時期的劣勢。我們可以從組織的多重過程來解釋這一現象：第一，組織的成功經驗常常以穩定的結構方式加以保存，使得組織愈來愈趨於在某些特定方向上發展；第二，組織的學習過程保存了成功經驗，增加了自信心，從而導致對未來環境作選擇性的觀察和解讀；第三，組織中的政治過程導致既得利益集團擁有更大的發言權，因此影響戰略態勢的判斷和決策的方向。當外界環境發生重大變化、急需進行重大調整時，上述組織過程就會導致組織結構僵硬、反饋機制失靈，決策取向受到嚴重束縛，難以做出及時的、適當的組織決策和制度轉變。在面臨困難和危機、急需組織變革以適應新的環境變化時，強大的組織力量常常會從以往積累的經驗和「資源庫」中，尋找自己最為熟悉的工具來應對。據此，經濟學家阿羅（Kenneth J. Arrow）這樣寫道：「我以為，正是這樣一種思維方式導致了歷史上的巨大災難。這種對過去目標的信奉使得我們恰恰在後來的經歷表明這一信奉應該改變的時候，反而強化了最初的承諾。」（註7）因此，對以往信息和經驗的路徑依賴導致了組織僵化和衰落，這一趨勢一再出現在歷史上組織和國家興衰的各種過程中。中國改革開放之旅，如何能夠尋找持續的動力，不斷適應新的環境條件，是未來所面臨的嚴峻挑戰。
未來面臨的另一個挑戰是，日益多元化的社會與現有權力制度間的張力。改革開放四十年來最為深刻的變化是社會的多元化發展趨勢，即從觀念一體化、群體間高度同質化到觀念多元化、利益多元化、群體多元化的轉變。這是改革開放的結果，也是伴隨經濟發展而來的歷史大趨勢。在國家建設和社會建設方面，改革開放歷程見證了一個方向相反的雙重過程：一方面，組織機制、組織規模和組織能量日益增強；另一方面，意識形態逐漸儀式化，在社會整合上力不從心。隨着當代社會的多元化發展，執政黨與知識份子、宗法組織、社會團體難以通過觀念一體化加以有效整合，只能更多地依賴強有力的組織制度連繫起來。近年來，各地政府積極參與和主導社會建設活動，將許多領域納入其「無死角、全覆蓋」的管理範圍，也因此承擔了更大的壓力。各種強制性的組織措施應運而生，例如名目繁多的儀式性活動、嚴格的規章制度、政治活動打卡計時，數字化技術管理，等等。
在許多情形下，政府的社會管理力圖壓縮社會多元化發展的範圍和程度，與中國社會的發展趨勢產生了張力甚至衝突。與生產組織過程不同，社會生活涉及千家萬戶，不同群體，方方面面，不同訴求。具有向上負責制結構的政府組織，在執行自上而下的政策指令時有着高動員能力和組織能力，但這一組織形式恰恰難以適應和應對自下而上的複雜多樣的社會需求——通過行政鏈條和組織激勵機制，力圖將社會不同領域強行焊接為一體，因此愈來愈顯示出簡單、生硬、武斷的特點，一系列矛盾也隨之尖銳起來。近年來，不同形式的抗爭衝突廣泛出現，在很大程度上反映了這一深刻矛盾。在中國社會發生天翻地覆變化的今天，新一輪的改革開放必須回答這樣的問題：一個整齊劃一的一元化官僚組織是否可以與日益多元發展和複雜精細的社會和諧共處？究竟是以新的組織形式來適應多元發展的社會，還是原有的組織結構將社會強行束縛在已有的制度框架之中？
深圳海上世界文化藝術中心的梯級上，有慶祝改革開放四十年的裝置。攝：林振東/端傳媒
引人深思的四十年
不久前，一位朋友給我發來了德國前總統魏茨澤克（Richard von Weizsäcker）在1985年紀念第二次世界大戰在歐洲結束四十周年的演講稿。其中有這樣的警示：
四十年，對個人的一生，對民族的命運，都有重大意義。這裏，請允許我再次提到《舊約》。對每個人，無論他信仰甚麼，《舊約》都蘊藏着真知灼見。在《舊約》中，四十年扮演一個經常重複然而至關緊要的角色。
以色列人在曠野度過四十年，才進入上帝應許的土地，掀開歷史新篇章。那時，父輩執掌權柄，完成世代更迭需要四十年。
然而，《舊約》的另一篇告訴我們，對蒙受的幫助和拯救，人的記憶經常只能延續四十年。記憶消失之日，就是平安終結之時。
可見，四十年永遠是個重要時段。四十年足以改變人的意識。四十年，足以讓我們告別黑暗時代，滿懷希望迎接美好的未來；四十年，也足以讓我們的遺忘結出危險的苦果。四十年的這兩種效果，都值得我們深思。
在改革開放四十年之際，在社會和經濟經歷了重大變遷的今天，中國也面臨着類似的歷史性抉擇。展望未來，我將自己在1990年代初寫成的〈中央集權的代價〉一文開頭的一段話作為本文的結語（方括號裏有兩處小改動，註8）：
中國經濟改革〔改革開放〕的前景面臨着兩個嚴峻的挑戰。第一個挑戰是如何尋找一條促使中國改革具有內在動力、不斷深化的途徑。綜觀歷史上大的社會轉型，往往不同的機遇與選擇導致不同的發展道路和不同的社會後果。因變革途徑坎坷挫折而半途而廢的例子不在少數。第二個挑戰是政治上的利益分配。中國八十年代以來的經濟改革同時也是一場重新規範權力結構，重新界定社會利益分配的革命。在這一過程中，社會利益集團隨着改革措施對其利益的影響也在不斷的重新分化組合。社會利益集團的形成與演變必然導致政治的和經濟的新的要求與衝突。簡言之，中國社會的未來仍然面臨着因社會轉型所引起的巨大改革風險與政治壓力。我以為，中國改革成功取決於政策制訂者是否可以選擇一條分散改革風險、分散政治壓力的途徑〔制度安排〕。
（周雪光，斯坦福大學社會學系教授、李國鼎經濟發展講座教授、Freeman Spogli國際問題研究所高級研究員）
註6：Martin K. Whyte, “The Social Roots of China’s Economic Development”, The China Quarterly, no. 144 (December 1995): 999-1019.
註7：Kenneth J. Arrow, The Limits of Organization (New York: W. W. Norton, 1974), 29.
註8：周雪光：〈中央集權的代價〉，載吳國光編：《國家、市場與社會——中國改革的考察研究 1993至今》（香港：牛津大學出版社，1994），頁82。
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