美國整頓金融經驗 我可借鏡

【2001-08-13/經濟日報 編譯吳國卿、林聰毅、劉忠勇╱本報紐約十二日電】

1980年代和1990年代初期，美國爆發儲蓄及商業銀行集體倒閉風潮，對美國的存款保險及金融危機善後能力帶來重大衝擊，美國金融管理期刊在1999年冬季的報告，詳述這段金融歷史的背景及美國政府與立法當局的因應措施，可作為台灣基層金融改革的借鏡。

據估計，美國儲蓄銀行集體倒閉風潮導致納稅人損失約1,500億美元到2,000億美元（依目前幣值計算），大眾媒體主要怪罪業者的詐欺和管理不當，但若非當時美國行政和立法當局因應不當，銀行倒閉及納稅人損失的規模應可大為減少。

危機的起因

1980年代初期，基層儲蓄銀行的危機已逐漸升高，並受到學者專家的注意，主因是主管當局長期以來鼓勵儲蓄貸款機構承作長期固定利率的房屋貸款，以致在1980年代初期短期利率大幅升高時，長短期貸款的鴻溝及利率差擴大，導致業者無利可圖，終至產業崩潰。

另一方面，主管當局對儲蓄銀行營運彈性的限制也是禍首之一。1981年以前，州法律限制儲蓄銀行的貸款利率上限，聯邦法也對變動利率的貸款設限。此外，跨區擴張的禁令使業者難以分散信用的地理風險，次級貸款市場的興起也侵蝕儲蓄銀行業者的獲利。最後，劃一式的利率無異於懲罰好的金融機構，並鼓勵較差的業者在危機期間鋌而走險，從事高風險投資。

當局對儲蓄銀行業問題坐大的反應先是等待，希望利率降低和資產分散可使業者恢復健康。除了放寬資本水準的規定外，也容許實際上已破產的金融機構繼續營業。

到1980年代中期，儲蓄銀行加速倒閉已導致聯邦儲貸保險公司（FSLIC）破產，為了保全聯邦的資產和信譽，聯邦當局刻意對大眾隱瞞問題的嚴重性，並設法把紓困成本轉嫁給財政部和納稅人。FSLIC和聯邦家庭貸款銀行委員會（FHLBB）也實施管理委託計畫（MSP），希望把問題機構的管理委託給健全機構的人員代管。FSLIC也鼓勵破產的銀行和體質良好的銀行合併，但這些計畫都窒礙難行，徒然拖延時間。

美國金融管理的整頓

美國金融監管當局採取的整頓政策有寬容（forbearnace）和託管兩種，讓經營不善的金融機構繼續營業，第三種是讓金融機構倒閉。金融監管當局可以視情況採不同的解決方式。

寬容政策

在1980年代，金融監管當局採行寬容的方式包括增資、降低規定的資金標準，以及容許該金融機構暫時不必落實現行規定。這些政策主要目的是讓經營不善的金融機構繼續營運，希望該金融機構的問題能獲扭轉，在一段時間內自己再站起來。

不過，專家調查952家未達規定資金標準的存保機構，發現寬容政策付出的成本比立即關閉的成本高出160億美元。

寬容政策的成本較高，主要是大多數獲得寬容待遇的存保機構最後並未復甦。而繼續經營導致這些機構的無形價值和有形資產均縮水，因此，拖到最後才解決要比立即停業的成本高出很多。

託管政策

聯邦儲貸保險公司（FSLIC）倒閉和政府持續對疲弱機構紓困，託管計畫（MCP）於是在1985年應運而生。依照計畫，政府外派的經營團隊會取代原有的經理人，接下經營權並致力使該機構轉虧為盈。這個計劃提供監管當局追蹤問題機構的另一方式，這方式並不包括寬容、監管或者清算。

關閉存保機構的解決之道

在1980年代解決倒閉存保機構的方式除了清算，還有參照美國聯邦存款保險局(FDIC）併購倒閉銀行程序的改良版。由於聯邦儲貸保險公司資金困難，清算並非較好的作法。因此，聯邦儲貸保險公司會先針對特別存保機構徵詢合法併購者，隨後以招標方式選出一到兩家併購業者。最後經由協商敲定收購條件和買主。

不過，其中程序存在不少問題，包括對合法併購者過度設限、估計倒閉機構被收購的市價也有爭議、還針對收購業者增列入許多附加條款。

結論與分析

許多金融機構的倒閉與三個問題息息相關。首先是事件發生的原因？其次是主管單位因應的步調何以如此緩慢？第三是主管當局採取何種程序回應，結果如何？充分了解這些問題，有助於深入觀察功能較佳的管理架構的根本特性。

分析顯示，金融機構的問題主要因為總體經濟的不確定性升高、抵押貸款、存款率上限、產品及地域的多樣化，以及存款保險有關的公共政策缺乏一貫性。主管單位遲緩因應的主因在於缺乏面對金融風波的政治意願。此外，政客與主管人員的自私行徑使大眾遲未能了解問題的嚴重性，因而擴大金融機構倒閉的規模。

一個功能完善的管理架構應符合兩項重要條件，首先是應預防許多金融機構的倒閉，其次是應在看到麻煩即將發生時，立即迅速因應。督導當局應從四方面著手確保達成這兩項目標，這四方面包括公司的資本、存款保險體系的本質、個別機構的監督層級，以及聯邦主管人員的執法彈性權限。

在公司資本方面，存款機構安度金融市場上下波動的能力，非常依賴其資本部位，經驗顯示，資本水準應比早先時期更高，且應以市值計算。金融機構的資本帳面價值在金融風暴時易遭誇大，使它們看起來比實際上更健全。

因此，聯邦存款保險公司 (FDICIA)建立五種資本分類，要求訂定更高的資本水準，確保金融機構更安全。此外，頒布對資本狀況惡化公司的制裁標準，以降低執法的彈性程度，減少主管人員自利所引起的利益衝突。定義完善的法規可以減少自利政客或主管人員向大眾隱瞞問題的機率。

在以風險為基礎的存款保險方面，保險體系的平頭式利率會對存款機構經理人產生誘惑，引誘他們利用提高投資組合的風險將資產部位的價值極大化。在公司的財務狀況惡化時，這種方法更具吸引力。

監督方面，聯邦主管機構的管理手冊價值，端視確保遵守的管理監督品質，以及市場參與者額外監督的可能性而定。過去的經驗顯示，至少每年需要一次現場查訪，而且對資本不佳的機構應更經常查訪。

執法彈性的限度方面，1980年的經驗清楚顯示，自利的主管人員有完全的彈性詮釋及適用法規，是造成災難的原因。Benston與Kaufman因此提出一項名為「結構性的先期介入及解決」對策。

這項對策建立五種資本分類及頒布定義完善的管理行動，在公司資本地位惡化時限制執法的彈性。值得注意的是，1998年的兩項議案，將第11章破產過程簡化，一是提出一個自動化的機制，優先賠償求償原告，第二是迅速將破產公司的控制權轉移給合法的股東及債權人。

【2001-08-13/經濟日報/2版/經濟要聞】

1985儲貸危機